Власти Югры реанимировали проект объединения муниципалитетов. Ждут отмашки из Москвы

NEFT разобралась, кто извлечет выгоду из создания городских агломераций и какие риски нужно просчитать.

NEFT разобралась, кто извлечет выгоду из создания городских агломераций и какие риски нужно просчитать.

Власти Югры планируют изменить территориальное устройство региона. Из 22 существующих муниципалитетов предлагается сделать восемь агломераций. Проект глобальный и в перспективе может привести к фундаментальному переустройству экономического уклада жизни региона. NEFT выяснила, зачем это нужно, кто извлечет выгоду из реформы, а кто может существенно пострадать.

Что вообще такое агломерация и зачем она нужна
Агломерация — это система из нескольких населенных пунктов с тесными экономическими, культурными и транспортными связями. Самые известные в мире — нью-йоркская и токийская агломерации; наиболее близкая к Югре территориально — екатеринбургская. Агломерации могут образовываться вокруг города-ядра (например, Москвы) или же состоять из нескольких городов (например, как Рурштадт в Германии).

Важно понимать: с точки зрения урбанистики, агломерации создаются сами по себе, а не по указу властей. Просто условному жителю нью-йоркской агломерации удобно иметь дом в городке Уйат-Плейнс, ездить на работу в Нью-Йорк, а по выходным отвозить сына на тренировки в Куинс. Задача властей помочь этому человеку максимально комфортно жить: например, построить удобные транспортные развязки и парковки. Или наоборот, если тому же жителю нью-йоркской агломерации приходится продираться через пол-Нью-Йорка, чтобы купить в Бронксе свежие фрукты (провоцируя пробки, загрязняя воздух и т. п.), задача властей — помочь фермерам открыть рынок в Уйат-Плейнсе.

Развивать агломерации нельзя по шаблону, каждая территория требует своего подхода. Поддержка агломераций позволяет решить и несколько проблем уровня штата, области или же округа. Во-первых, за счет понимания реальных потребностей людей в инфраструктуре можно экономить бюджетные деньги и помогать бизнесу найти покупателей. Во-вторых, сокращение числа административных единиц сокращает штат чиновников и повышает управляемость территориями. Скорее всего, именно на это обратили внимание югорские власти в 2017 году, когда публично анонсировали масштабную административную реформу.

Как агломерации могут помочь окончательно победить югорский феодализм
Впервые идея поддержки агломераций была озвучена губернатором Югры Натальей Комаровой во время пресс-конференции в ноябре 2017 года, а планируемая территориальная реформа закреплена в «Стратегии социально-экономического развития Югры на 2030 год». К этому времени в Югре должно появиться восемь агломераций, созданных на месте 22 существующих муниципалитетов. Там даже указаны их названия: Большой Ханты-Мансийск, Сургут — Нефтеюганск, Нижневартовск — Мегион, Нягань — Приобье, Югорск — Советский, Урай — Междуреченский, Березово — Игрим, Покачи — Когалым.


Югорские чиновники видят в идее поддержки агломераций механизм для решения нескольких застарелых проблем округа. Одна из них — низкое качество управления в муниципалитетах. В Югре сложилась уникальная территориальная структура, в которой нет определенного центра, считает политолог Александр Безделов. Муниципалитеты ХМАО даже преувеличенно сравнивают с феодальными уделами: из-за сильного удаления друг от друга они изолированы и стремятся вести дела самостоятельно.

«Подобная метафора основана на том, что муниципалитеты в Югре очень самостоятельны. Это такие герцогства, в которых есть свои политические элиты. Политическая система Югры очень разнообразная и напоминает лоскутное одеяло. Все здесь сами по себе, и сложить из них что-то единое очень непросто. Обычно в регионе один крупный центр, столица, которая принимает решения. В ХМАО есть крупные города, но ни один из них не является административным центром», — считает Безделов.

Его слова в своем исследовании подтверждает старший научный сотрудник Тюменского госуниверситета Игорь Стась. Муниципалитеты Югры, как он пишет в своей статье «Ведомственные города нефтедобывающих районов Западной Сибири», формировали множественные организации и их сильные лидеры. Эту же традицию, тянущуюся еще с советских времен подчеркивают историки Вениамин Алексеев и Владимир Ламин в книге «Прометеи сибирской нефти»:

«Многочисленные главки, как удельные княжества, независимо друг от друга, а нередко и в ущерб друг другу пытались вести свое хозяйство, что наносило значительный урон государству».

 

При губернаторе Александре Филипенко, управлявшем Югрой с 1996 по 2010 год, главы муниципалитетов тоже были сильными фигурами, которые пользовались популярностью и известностью. «Это были титаны, на которых держалась вся политика. Губернатор был первым среди равных на фоне этих глав», — добавляет Безделов.

Но с 2010 года, как считает политолог, ситуация меняется. С подачи федеральных властей мэры все больше зависят от губернаторов и выполняют сейчас скорее технократическую функцию. Управляемость же муниципалитетов Югры страдает из-за их отдаленности и сильных связей местных элит с локальными чиновниками. Перераспределение полномочий при реформе может это изменить.

Вторая проблема, в решении которой должны помочь агломерации — кадровый голод. Ранее NEFT уже писала, что причин тому несколько. Во-первых, кандидаты в мэры боятся пристального внимания силовиков — практически любое решение, даже принятое сугубо в интересах населения, может быть подвергнуто сомнению и лечь в основу уголовного дела. Во-вторых, мэров критикует как окружное начальство, так и жители городов. В-третьих, старые чиновники, прошедшие еще партийную школу КПСС, не справляются с современными задачами и требованиями. И, наконец, официальные зарплаты мэров не настолько велики, чтобы подвергать себя многочисленным рискам. Найти восьмерых талантливых управленцев куда проще, чем 22.

Кроме этого, появление агломераций способно серьезно повлиять на перераспределение одного из главных ресурсов всех времен — денег.
Как административная реформа может помочь Югре пережить этот и следующие кризисы

«В португальском Лиссабоне 18 муниципалитетов объединились между собой в агломерацию, что дало выработать им механизм общих решений. Они привлекли средства и построили на эти деньги знаменитый мост Васко да Гама. Если грамотно [объединять муниципалитеты], то это дает эффект», — рассказывает директор Института системных политических исследований и гуманитарных проектов, политолог Анатолий Гагарин.

Помимо более грамотного управления финансами для крупных проектов, поддержка агломераций позволяет также куда более рационально распоряжаться деньгами налогоплательщиков.

«Самый главный экономический эффект в том, что при агломерации бюджет распределяется более эффективно. Например, согласование генплана в агломерациях Москвы и Петербурга позволяют не дублировать одни и те же спорткомлексы или объекты культуры, построив вместо этого один в центре агломерации и организовав к нему удобный проезд», — объясняет руководитель «Политической экспертной группы» Константин Калачев.

От поддержки агломераций выигрывает и местный бизнес, потому что более тесные связи расположенных рядом городов позволяют проще находить нужную информацию и новые ресурсы для работы, рассказал NEFT профессор кафедры географии Нижневартовского госуниверситета Сергей Соколов. Так, фирма «Град», разработавшая проект для Нижневартовской агломерации подчеркивает, что объединение позволит на 15% быстрее передвигаться между Нижневартовском и его сателлитами (Мегионом, Излучинском, Лангепасом, Стрежевым).

Кто выиграет и кто проиграет от создания агломераций
Очевидные выгоды это принесет самим агломерациям, считает директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев.

«Для Югры проектов маленьких быть не может: в силу климатических и территориальных условий в ХМАО должны быть большие и дорогие проекты. Теперь шансы претворять их в жизнь будут выше. К тому же, выиграют от этого депрессивные районы, вошедшие в агломерацию, так как их будут подтягивать до одного уровня более богатые и успешные муниципалитеты», — объяснил он.

Региону удастся сэкономить на чиновниках, если они все-таки попадут под сокращение. Тем более, как утверждает Анатолий Гагарин, без перегруженного бюрократического аппарата политическая система региона станет эффективнее.

Экономист Константин Селянин подчеркивает, что в выигрыше останется рынок труда, который станет мобильнее — увеличится количество дорог между регионами, и жителям станет проще ездить на работу в соседние поселения. Работа по созданию новых дорог ведется, в частности, в Нижневартовской агломерации. По этой же причине удобнее станет заниматься бизнесом в агломерации.


Дмитрий Журавлев уверен, что пострадают от реорганизации местные элиты. Если для контроля над маленьким городом или поселком у них хватает ресурсов, то на агломерацию из нескольких таких населенных пунктов сил уже может не хватить. Сконцентрировать власть и бюджет такой агломерации в своих руках уже будет намного сложнее.

«Тот, кто возглавляет район, тот и распределяет деньги. Местной элите придется находить какую-то общую конфигурацию для работы в агломерации. И это будет не просто», — считает политолог.

Александр Безделов тоже считает, что от создания агломераций пострадают местные чиновники и приближенные к ним лица. Все это может перерасти в политическую борьбу в агломерации.

«Муниципалитеты в Югре изолированные, все они обладают определенной степенью самостоятельности, в каждом из них есть свои финансово-промышленные группы влияния. Это касается в первую очередь, Нижневартовска, Сургута, Нефтеюганска. Сокращение количества муниципалитетов и руководящих должностей повлечет за собой политическую борьбу между местными элитами», — делится мнением эксперт.

Тем не менее, реформа позволит существенно увеличить влияние административного центра региона, Ханты-Мансийска, где находится главный политический арбитр — губернатор.



В каком состоянии все сейчас и в чем слабые места реформы
В 2020 году публично об агломерации продолжают говорить только власти Нижневартовска. Омский институт территориального планирования «Град» разработал для города и его сателлитов концепцию агломерации. Если власти будут следовать этому документу, это даст экономию как минимум 10% консолидированного бюджета, импульс в строительстве нового жилья и сокращение времени движения между населенными пунктами на 15%, утверждают авторы исследования.

При этом предлагается концентрировать все новые объекты (например, ледовый дворец или учебные заведения) в центре агломерации — Нижневартовске, а между центром и сателлитами организовать настолько удобное движение, чтобы жители могли постоянно ездить в центр и обратно. Так экономический центр получится сделать более живым, стимулировать приток кадров, считают в институте. Нижневартовск уже сейчас является центром трудовой, социальной и образовательной миграции. Приток населения идет из Лангепаса, Излучинска и других поселений Нижневартовского района, а также из Стрежевого — города в Томской области.



Созданием агломерации занимаются и в Сургуте. Правда, не в рамках анонсированного формирования Сургут — Нефтеюганск, а в рамках города и района. Объединением Сургута и Сургутского района власти озаботились еще в 2016-м. Первый заместитель губернатора ХМАО Алексей Шипилов говорил об этом в контексте ускорения борьбы с ветхим жильем.

Окружные власти пока реформу не форсируют. В департаменте экономического развития региона NEFT отметили, что «вмешательство в естественный процесс формирования агломераций путем изменения административно-территориального устройства округа не предусмотрено».

У проекта поддержки агломераций есть несколько проблемных мест. Во-первых, проект предлагает создание восьми таких объединений, а в округе реально существуют только два (или четыре, по мнению окружных чиновников).

«Здесь вопрос скорее не о создании, а о развитии уже существующих. У нас в округе две агломерации точно есть, это Сургутская и Нижневартовская. Насчет [существования] остальных я не уверен. А создание агломераций сверху сложно представить», — объясняет Сергей Соколов.

Более подробно с расчетами Соколова можно познакомиться в статье «Агломерационные формы расселения Югры». Власти в официальных сообщениях говорят о четырех существующих сейчас городских агломерациях. Среди них Нижневартовская, Сургутская, Ханты-Мансийская и отдельная Нефтеюганская.



Вызывает вопросы и ориентация проекта агломераций на реальные потребности югорчан. Вспомним пример Лиссабона, где агломерации помогла решить настоящую проблему — постройку моста, который связал столицу с соседними городами. В «Стратегии социально-экономического развития Югры на 2030 год» четко сформулированных вызовов пока нет. Указаны лишь абстрактные пункты, вроде «Большой Ханты-Мансийск станет центром инноваций» или «агломерация Нягань — Приобье займется промышленностью».Третий сложный момент для югорских властей: как провести реформу без утраты политической стабильности в регионе.

«Тут важен и кадровый вопрос и системный подход. Необходимо построить отношения муниципалитетов в агломерациях таким образом, чтобы никого не обидеть», — уверен Александр Безделов.

Если муниципалитеты не смогут договориться насчет объединения, то в округе начнутся политические конфликты, которые могут привести к усилению оппозиционных групп. Так произошло в Московской области, где муниципалитеты уже объединяли. Тогда богатые районы объединились с бедными, и все остались недовольны, говорит Дмитрий Журавлев. Бедные посчитали, что им досталось мало, а богатые — что у них много забрали.

«Все зависит от того, будут ли объединенные муниципалитеты одинаковыми [по возможностям], или один будет покрывать недостачи другого. Во втором случае всегда возможны политические эксцессы. Местная оппозиция всегда сможет это использовать», — добавил эксперт.

И, наконец, очень тормозит развитие агломераций отсутствие соответствующей законодательной базы, отмечает Анатолий Гагарин:

«Мы упираемся в то, что у нас нет федерального законодательства по созданию агломераций. Поэтому проговорить можно, но для успешного решения нужно создавать соответствующие законы. Пока этого нет, к сожалению».

Это подчеркивают и в департаменте экономического развития ХМАО: «Возможности для развития городских агломераций ограничены в силу правовой неурегулированности вопросов их формирования и функционирования. Отсутствует единообразный подход к определению понятия и критериев городской агломерации».

Как рассказали NEFT в ведомстве, власти ждут создания федерального закона «О городских агломерациях», который сейчас разрабатывается. Он даст определение городской агломерации, обозначит критерии ее формирования и полномочия органов власти в этой сфере.

Так или иначе, программа создания восьми агломераций все еще остается в Стратегии развития ХМАО-2030, поэтому власти от этой идеи не отказываются. Решение давних политических проблем, улучшение качества жизни всех людей в округе и создание механизма защиты от «черных лебедей» (труднопрогнозируемых и редких событий) стоят усилий.